农民工专项业务系列研究

    近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，各地区、各部门做了大量工作，取得明显成效。本项目主要包括以下三部分研究：一是农民工的定义与理论分析；二是农民工劳动保障工作业务对象研究；三是农民工劳动保障指标体系研究。

    一、中国农民工的定义与理论分析

    1．“农民工”问题的由来

    改革开放之初，全国农村实行家庭联产承包责任制，充分调动了农民的生产积极性，农业生产得到迅速发展。与此同时，乡镇企业异军突起，大量农民离开土地进入乡镇企业就业。进入八十年代后期，东部沿海地区经济快速发展，大批“三资”企业兴起之后，出现了大批离土又离乡的农民工，同时也形成了每年“春运”期间的“民工潮”。1992年邓小平南巡讲话以后，我国经济进一步迅速发展，农村劳动力外出务工就业也出现了新的高潮。进入新世纪，特别是党的十六大以来，国家为了统筹城乡就业，解决农民增收难的问题，对农民外出务工就业采取了积极引导的政策，农民外出务工又进入一个新的发展时期。最近5年，全国农民工数量每年增加600-800万人。2006年，全国外出就业的农民工达到1.32亿人 。

    农民工由于普遍文化知识水平不高，缺乏劳动技能，在法律体系不健全、又处于买方市场的情况下，他们的合法权益经常受到侵犯。党中央连续5年发文，提出正确处理农民工问题的一系列方针政策。

    2．“农民工”的各类称谓与定义

    （1）与“农民工”有关的各种称谓

    目前“农民工”一词使用广泛，除此之外，还存在与“农民工”近似或相关的多种称谓，如发展经济学中提到的“农村剩余劳动力”、人口学中的“移民”和“流动人口”、从产权角度命名的“失地农民”、以及“农村转移劳动力”、“进城务工者”、“农村外出务工人员”、“民工”、“外来工”、“外来务工人员”等，这些称谓彼此之间均有交叉与重复。显然，称谓的多样化带来工作对象的不明确。

    （2）“农民工”的各种定义

    学术界在不同的研究中对“农民工”的定义尚不尽相同，但主要是从其身份、职业、地域、劳动关系等特征进行界定，只是侧重点有所不同，范畴也有所差异。他们都强调了“农民工”的“农业户口”身份、从事非农产业的职业特征、受雇于其他人或单位、在城镇或非农产业务工等典型特征。

    地方部门出台的关于“农民工”的各类政策文件很多，但对“农民工”的规范与范畴涉及却极少，大部分是根据业务对象的不同而出现的各种称谓。

    工作中“农民工”的定义更侧重于可操作性，从外出就业时间或务工收入等可衡量的指标来界定其工作对象。如在国家统计局农调队在住户调查中关于“农民工”的定义，农业部固定观察点对农村劳动力外出就业的规定等。

     3．“农民工”的经济活动特点及属性分析

    （1）“农民工”的经济活动特点

    一是以从事制造业和建筑业为主，并已成为从业人员主体，服务行业逐渐成为吸纳农民工的重要渠道；二是有单位就业，也有相当数量的农民工在非单位就业；三是“农民工”的工作岗位极不稳定；四是外出就业时间较长；五是农民工群体逐步分化；六是在农民工流向分布方面，由中西部地区向东部沿海地区大中城市流动正在转变为全国性大流动；七是农民工正在完成代际转换，第一代农民工已经基本完成了自己或工或农的角色定位，而改革开放以后出生的第二代农民工已经成为农民工队伍中的主体，他们更具有融入城市和追求平等权益的欲望与追求；八是农民工的社会保护与维权机制缺失。

    （2）“农民工”的属性分析

    一是历史属性，指“农民工”是我国经济社会转型时期的特殊概念，其特殊性在于这一群体的历史特征，即他们是有承包土地和宅基地的农民。二是经济属性，指生产资料的所有权、劳动关系等。首先农民工户籍为农业户口，有土地承包权。同时，农民工主要受雇从事农业/非农生产活动或自雇从事非农产业。三是社会属性，指跨地域或跨产业流动。四是政治属性，认为“农民工”是一个在经济上数量占主体、但经济权利和政治权利缺乏保障的弱势群体。五是统计属性，强调这一概念的可操作性和可统计性。

    4．研究结论和观点

    （1）“农民工”称谓的合理性

    首先，“农民工”是我国经济转型和工业化发展阶段的特有现象，“农民工”非常形象、准确地概括了这样一个群体的特征。

    第二，虽然“农民工”是一个阶段性概念，但是这个阶段将会持续很长时间，为此，有必要使用“农民工”这个具有中国特色的名词。

    第三，由于实践中已长期使用“农民工”的概念，并且，名词本身只是一个记号而已，并不影响实质问题。

    第四，“农民工”与其他称谓一样，并不带有任何歧视。

    （2）定义的完整表述

    所谓“农民工”（或农民工人），是指虽然拥有土地，但不以自己的土地为主要经营工具，以非农业生产为主，以受雇或自营方式，以工业化生产方式参与生产或经营，并以这种生产经营收入为主要收入来源人群。

    （3）农民工的类型    

    根据上述农民工的定义，按城乡和从事产业的类型（农业产业和非农产业）来划分，农民工可以分为四类：第一，进城从事非农产业；第二，进城从事第一产业；第三，在乡镇从事非农产业；第四，在其他乡镇从事第一产业。

    二、农民工劳动保障业务工作对象研究

    1．就业与管理

    （1）现行的制度和政策

    20多年来，我国对农村劳动力流动就业政策经历了一个从控制到公平的演进过程。2000年以后，国家开始取消对农民进城就业的不合理限制，逐步实现城乡劳动力市场一体化；积极推进就业、保障、户籍、教育、住房、小城镇建设等多方面的配套改革，农村劳动力就业进入“公平流动期”。一系列政策的调整表明，中央政策及有关部门在改革城乡分割体制，推动城乡劳动力市场一体化方面已开始迈出实质性步伐。

    （2）存在问题

    当前存在的主要问题有：一是农民工的就业环境仍有待改善；二是农民工的后续发展面临困境；三是城乡统筹就业基本未覆盖外来农民工；四是市场中介行为不规范，公共就业服务缺乏市场竞争力。

    （3）建议

    一是逐步实行城乡平等的就业制度；二是进一步做好农民转移就业服务工作；三是清理整顿劳动力市场秩序，为农民工创造良好的社会文化环境；四是实行农民工就业登记制度。

    （4）工作目标

    原则上，农民工就业服务与管理要覆盖所有进城务工的农民工，并要逐步扩展到在乡镇和农村地区以务工为主的农民工。

    2．职业培训

    （1）现行的制度和政策

    党中央、国务院高度重视农民工培训工作，出台了一系列政策，如《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）等。

    除了针对农村劳动力转移培训的相关政策外，党中央和国务院还实施了具体的培训计划与工程，如《2003—2010年全国农民工培训规划》，《2003－2007年教育振兴行动计划》，《关于组织实施农村劳动力转移培训阳光工程的通知》（和《关于进一步做好职业培训工作的意见》等。

    （2）存在问题

    虽然针对农民工的培训工作进展很快，但从总体上还远远不能满足广大农民工和用人单位的需要。农民工培训存在的主要问题有：一是培训资源分散，难以形成合力；二是培训覆盖面窄；三是培训成本高；四是培训内容针对性不强，实效性不够；五是培训监管乏力。

    （3）建议  

    一是加强农民工职业技能培训；二是整合培训资源；三是注重培训效果；四是大力发展面向农村的职业教育。

    （4）工作目标

    职业培训涵盖的人群比较广泛，既包括进城务工的农民工，也包括农村未转移的富余劳动力，还包括自雇经营的农民工，只是不同类型的培训所针对的对象会有所不同，但目的都是为了促进农村劳动力转移，提升农民工的职业技能水平，以实现稳定转移。

    3．劳动关系与权益保护

    （1）现行的制度和政策

    在工资方面，一是初步建立了工资宏观指导体系；二是开始探索建立适应市场经济要求的企业工资决定机制；三是建立并完善了最低工资保障制度；四是建立了维护劳动者权益的监察执法制度并探索长效机制。

    在劳动保护方面，一是依据有关法律法规，查处了一批生产安全责任事故和侵害农民工休息休假等权益的案件；二是为保护少年儿童的身心健康，加大对非法使用童工行为的打击力度；三是为保护女职工和未成年工的合法权益；四是积极开展劳动定员定额行业标准的制定工作；五是通过劳动保障监察人员加强日常巡视检查、举报专查和集中力量专项检查，重点查处企业违法强迫农民工加班加点的行为，保障农民工的休息休假权益。

     在劳动合同方面，要求所有用人单位招用农民工都必须依法订立并履行劳动合同，建立权责明确的劳动关系。严格执行国家关于劳动合同试用期的规定，不得滥用试用期侵犯农民工权益。

    （2）存在问题

    虽然农民工工资和劳动保护权益逐步得到保障，但仍存在一些突出矛盾和问题，主要表现在：首先，一些行业仍存在比较严重的克扣和拖欠农民工工资现象，少数企业欠薪逃匿的现象还比较突出；其次，经常加班加点工作，却不能正常足额领取加班工资；第三，劳动环境和工作条件比较恶劣；第四，工资增长缓慢，工资水平普遍偏低；第五，部分用人单位有法不依，劳动用工管理混乱。

    （3）建议

    首先，明确农民工劳动保障权益维护业务的工作对象；其次，进一步加大劳动保障监察执法力度；第三，加快建立预防拖欠工资问题的长效机制；第四，进一步完善劳动合同制度和劳动保护制度；第五，及时处理涉及农民工的劳动争议案件。

    （4）工作目标

    劳动关系与权益保护应该覆盖所有与用人单位形成事实劳动关系的农民工，包括在乡镇企业的农民工。从长期来看，自雇经营的农民工，尤其是灵活就业者，也应该纳入权益保护范围内。

    4．社会保险

    （1）现行的制度和政策及参保状况

    迄今为止，国家尚未为农民工建立专门的社会保障制度，农民工社会保障的制度安排基本如下：一是在《劳动法》实施后，以城镇职工为主体的现行城镇基本社会保险制度在制度层面上适用于农民工。对于进入城镇用人单位的农民工原则上与城镇职工一样，应参加国家法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险；对于进入城镇的非单位就业人员，基本适用于城镇灵活就业人员的参保办法，同样参加城镇基本社会保险。二是少数地方制定农民工综合保险制度。三是参加农村地区的社会保险。

    目前，工伤保险覆盖所有与用人单位存在事实劳动关系的农民工，在某些省市还将那些自雇经营的农民工纳入进来；医疗保险允许农民工参加城镇基本医疗保险，建立农民工大病医疗保险制度，自雇经营者可按灵活就业人员参保的有关规定参加医疗保险；养老保险理应涵盖所有进城农民工，包括自雇经营者，但其参保方式与缴费比率还在探索中；失业保险覆盖的是城镇企事业单位招用的合同制农民工，目前还不包括自雇者；生育保险还基本未覆盖农民工。

    （2）存在问题

    除了农民工参保率偏低以外，农民工社会保险还还存在以下一些问题：首先，农民工就业状态不稳定导致参保困难；其次，农民工、用人单位和地方政府各有顾虑；第三，社保制度门槛高、转移难，导致农民工权益难以保障。

    （3）建议

    首先，将稳定就业的农民工纳入现行社会保险制度；其次，对不稳定就业的农民工引入过渡性的办法；第三，进一步改革和完善社会保险制度；第四，积极探索、建立健全农村社会保障制度。

    （4）工作目标

    长期来看，随着城乡统筹就业的推进，在乡镇一级务工的农民工也要纳入城镇社会保险体系。目前，要做好农民工与城镇职工在各险种上的衔接、续转关系，以及与农村养老保险及农村新型合作医疗的对接，并将社会保险逐步推广至无单位就业的农民工和自雇经营者。

    三、农民工劳动保障指标体系研究

    1．基本思路

    首先，构建层次清晰、结构合理、指标完备的农民工劳动保障指标体系，实现指标体系的科学化；

    其次，对农民工的指标在范围、口径和内涵等方面进行定义，实现规范化和标准化；

    第三 ，形成农民工指标随形势发展变化和根据自上而下的决策需要和自下而上的业务需求而适时调整的机制；

    第四，促进我国农民工统计和农民工劳动保障管理服务的信息化，提高劳动保障决策管理服务工作的效率。

     2．指标体系的框架与核心指标

    （1）就业状况

    关于农民工就业状况的统计，主要由三部分构成，即农民工就业与变动、农民工技能与培训以及面向农民工的就业服务。

    核心指标（略）

    （2）权益保障

    农民工作为就业的弱势群体，需要最大程度地保护他们的合法权益。农民工的权益保障，包括三部分，即劳动关系、工时工资与劳动环境、劳动争议。

    核心指标（略）

    （3）社会保险

    目前针对农民工的工伤保险、大病医疗保险正在大力推行，失业保险也已将农民工纳入保险对象，各地也正在探索制定有农民工特色的养老保险制度。但农民工总体参保率偏低，社会保险转移与衔接困难，养老保险退保率较高。这部分主要按覆盖城镇职工的五大险种来划分，即养老、医疗、失业、工伤和生育。

     核心指标（略）

                                                    课题负责人：游钧

                                                   课题承担单位：劳动和社会保障部劳动科学研究所

                                                   课题组成员：游钧 张丽宾 陈兰