2004－2005年，劳动科学研究所与国际劳工组织联合开展了“中国灵活就业问题”系列研究，形成了“中国劳动力市场灵活性与就业保障研究”、“中国灵活就业基本问题研究”和“中国灵活就业政策研究”等系列研究报告；翻译出版了《转型中的劳动力市场：平衡灵活性与安全性—中东欧的经验》一书；并于2005年9月召开了“中国灵活就业”国际研讨会，来自国内外的50余名专家、学者、政府官员、业内人士参加了研讨。

该系列研究的负责人为游钧，课题组成员包括莫荣、张丽宾、袁晓辉。“中国劳动力市场灵活性与就业保障研究”报告执笔为张丽宾、袁晓辉，“中国灵活就业基本问题研究”和“中国灵活就业政策研究”报告执笔为张丽宾。研究报告被国际劳工组织和国内相关部门认为是一项重要成果，对目前的政策制定有重要帮助。“中国劳动力市场灵活性与就业保障研究”将做为国际劳工组织正式出版物出版；“中国灵活就业基本问题研究”和“中国灵活就业政策研究”已被国际劳工组织作为其研究成果在网上发布，并分别在《经济研究参考资料》2005年45期和《中国财经信息资料》2005年第29期、31期公开发表。《转型中的劳动力市场：平衡灵活性与安全性—中东欧的经验》一书也受到广泛好评。

“中国劳动力市场灵活性与就业保障研究”从中国就业灵活性发展的宏观经济和劳动力市场背景、制度背景、立法背景以及就业灵活性的影响范围等方面进行了研究，并探讨了整合制度调整和劳动法改革的必要性，进而提出了促进劳动力市场灵活性和就业保护的立法、制度、政策调整的建议。总共约70000字。

“中国灵活就业基本问题研究”对中国灵活就业的概念和定义、界定标准、统计方法作出了尝试性的、有一定创新性的探索，并对灵活就业的具体规模进行了估计，对灵活就业的分布进行了分类估算。

“中国灵活就业政策研究”则在对中国劳动力市场总体灵活性特点进行概括的基础上，分别从就业保护立法、劳动力市场制度、劳动力市场政策三个方面，对劳动合同等11项具体法律、制度和政策对劳动力市场灵活性和就业安全性的影响进行了分析，并对上述法律、制度和政策作出概括评价，最终提出相关建议。上述两项成果约60000字。

中国灵活就业基本问题研究

一、“灵活就业”模式在中国的演变和发展

中国从计划经济向社会主义市场经济转型以来，经历了经济体制改革、经济结构调整和经济全球化的进程。在这一进程中，经济运行机制日益国际化、市场化，所有制结构日益“非国有化”，作为其结果，中国城镇的就业模式发生了很大变化，经历了从“终身雇佣制”到“合同制”、再到“非正规化”的过程，就业方式由“单位就业”向“组织起来就业”再向“自主灵活就业”和“创业式就业”发展。劳动力市场的灵活性不断增强。

二、“灵活就业”的概念和定义

（一）关于“灵活就业”的官方定义

“灵活就业”是中国官方推崇并使用的概念，其定义是，在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等几方面（至少一方面）不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。”[1] 传统主流就业方式是正规单位中的长期、稳定就业，社会保护的责任由单位承担，劳动者在单位中、在规定的工作时间内劳动，规律地获得稳定的劳动报酬。与这些特征不同的就业就是“灵活就业”。这几乎是一个无所不包的概念，有些过于宽泛。

（二）关于“灵活就业”的其他定义

概括起来，各种定义无非是从不同角度，以描述或例举的方式，直接或间接地将“灵活就业”定义为“除单位长期雇员以外的其他所有就业形式”。这些定义比官方定义更有针对性，更多地考虑了“灵活就业”与就业稳定性和保障性的关联性。认为，“灵活就业”的主体在个体和私营经济部门；经济体制改革中的下岗、失业人员的再就业基本上都是“灵活就业”；企业用工越来越灵活，由于劳动力市场的供求不平衡，劳动者处于弱势地位，因此，大部分的劳动者都是灵活就业。

（三）“非正规部门就业”和“非正规就业”的定义

除了“灵活就业”外，目前中国主要还用“非正规就业”和“非正规部门就业”两个概念来表示“flexible employment”范畴。这两个概念都是从ILO引入的直译名词。在中国的定义很多，但一般都是以ILO定义为基准，结合国情，根据目的进行改造。主要为学界采用。

1．“非正规部门就业”的定义

目前，关于非正规部门就业的定义主要有七种，概括各种“非正规部门”的定义，基本包含以下特点：1．可以不依法设立，不是独立法人，不一定有营业执照。2．类型主要是个体经营户、家庭手工业户、合伙组织、个人独资企业（雇工小于7人）；生产自救组织、公益性劳动组织；其他自负盈亏的独立劳动者。3．经营目的是创造就业和收入，维持生计；4．规模小，组织水平低，劳动力与资本基本无分工，劳动生产率低；5．经营活动资本量小、范围不确定、收入不稳定；6．劳动关系不是建立在正规合同协议基础上，劳动保障等福利待遇差；7．缺乏常规的政府监管和支持，未被官方记录，与公共服务无缘，经常游离于现行法律框架之外。总之，“非正规部门就业”就是指非正规部门中的就业，其口径小于“灵活就业”，但它是中国“灵活就业”的重要组成部分。

2．“非正规就业”的定义

综合起来，中国目前的“非正规就业”有两个口径：狭义的“非正规就业”是指“非正规劳动组织就业”，即政府扶持的、以下岗失业人员为主的、生产自救性组织或公益性劳动组织。这是上海市的定义；广义的“非正规就业”是指非正规部门就业和正规部门中的非正规就业。对于“正规部门中的非正规就业”又有以下三种不同的口径：一是没有签订劳动合同的劳动关系不稳定的就业；二是没有建立正式劳动关系的就业，以及建立了正式劳动关系、但以非传统就业形式实现的就业；三是单位核心员工之外的就业。广义概念中第一种口径的“非正规就业”小于官方“灵活就业”的定义，第二种口径的“非正规就业”与官方“灵活就业”的定义基本一致，而第三种口径的“非正规就业”则与官方“灵活就业”的定义存在交叉，非核心员工中有一部分不属于“灵活就业”，而核心员工中有一部分属于官方界定的“灵活就业”。

（四）关于“灵活就业”名词概念的争议及我们的观点

关于“灵活就业”的概念存在以下一些争议：

1．“灵活就业”不能准确表达“不同于传统主流就业形式的其他就业形式”的含义。2．“灵活就业”不能代替“非正规就业”。3．官方“灵活就业”的概念范畴过宽。由于本次研究主要是分析劳动力市场的灵活性，并且，就目前中国的情况而言，“灵活就业”已被政府和社会广泛使用和接受，而且也没有其他概念则能达到“灵活就业”这样广泛的社会接受程度，因此，我们在本次研究中仍然使用“灵活就业”这一分析性名词概念。

从具体工作的角度考虑，在中国目前就业行为不规范的情况下，应淡化这种理论性、分析性名词概念的争论，强化具体名词的定义研究工作。从分析和研究的角度考虑，应加强对分析性概念的界定标准的研究。

三、关于“灵活就业”的界定标准

（一）界定原则

制定中国“灵活就业”界定标准遇到的第一个问题是出发点或目的。在对本课题中“灵活就业”进行界定时，“稳定性”和“安全性”是主要的考虑方面。界定中国“灵活就业”标准遇到的第二个问题是，由于劳动力市场管理放宽，相关立法缺乏，已有法律法规执行不严，本应“正规”的就业变得不正规。如果以这一过渡时期的现状为基础，制定出来的界定标准可能不具有长效性。因此，需要区分决定“灵活就业”的本质性因素和暂时性因素。

（二）中国现有的界定标准

现有关于“灵活就业”的诸多定义有以下一些特点：一是描述性、举例性的定义居多，二是界定对象不统一，有以人为界定对象的，也有以部门、就业形式及工作为界定对象的。三是界定标准零散。

从目前的情况看，中国基本上没有关于“灵活就业”的系统的理论界定方法，现有的纷杂的界定方法都是出于工作目的的界定，缺乏理论依据。在这些定义中，工作的稳定性和安全性是界定的核心标准。但是，不同群体，从不同角度，为不同目的，对工作稳定性和安全性的心里承受水平及认知判别水平是不同的，并且，判断工作稳定性和安全性的要素有哪些也不明确统一。此外，在这些定义中，政府政策因素的影响很明显，一些定义将灵活就业界定为城市下岗职工、失业人员的就业模式。

（三）我们的主张

以分析工作稳定性和安全性为目的的“灵活就业”，是指工作的性质，而不以人、也不以单位为界定对象。但工作是在具体的单位中、由具体的人承担的，因此，不能将界定要素仅仅局限于反映就业性质的劳动关系方面，还要包括决定单位性质和工作性质的要素，如生产方式、组织方式、盈利方式等诸多方面。因此，“灵活就业”的界定标准是一个包括就业性质、生产性质、组织方式等方面要素的系统。结合中国国情，提出以下具体的界定要素和标准：

1．经营/劳动的目的：为有关人员提供就业和收入，是生存型的。

2．法律政策监管情况：由于种种原因，企业或雇员未根据普遍适用的相关法律法规政策进行登记注册，因而不受相关法律法规政策的保护。这里的法律法规政策包括正规就业者从事经营/劳动应遵循的各种法律法规政策，如《公司法》、《税法》、《劳动法》、社会保障法律法规、从业资格准入的规定、专业团体管理法等。

3．雇员情况：对于自雇就业者，雇佣人数低于一定标准，可暂定为7人以下。

4．工作稳定性：短期临时性不连续性工作、短期固定期限不连续性工作、季节性不连续性工作等属于灵活就业。

5．工作时间及收入：劳动时间少于法定工作时间，并且劳动报酬低于当地最低工资标准而高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为灵活就业。

6．劳动和社会保护的责任归属：由劳动者自己提供则为灵活就业。

7．政府特殊政策扶持才创造的就业属于非正规部门的灵活就业。

只要满足上述一条，即为灵活就业。另外，建议使用“非标准就业”的概念，以区别于生存型的灵活就业形式，如自由职业者，他们通常收入比较高，但仍然属于灵活就业。

四、关于“灵活就业”的分类体系

目前，中国的灵活就业主要包括六大类共几十种具体形式。这六类即生存型的社会劳动组织、其他非正规部门就业、正规部门中的灵活就业、劳务派遣型工作、闲散劳动、自由职业者。

（一）生存型的社会劳动组织

生存型的社会劳动组织得到政府政策扶持，是具有中国特色的灵活就业形式。主要有两种具体形式，一是非正规就业劳动组织，二是劳动就业服务企业中的灵活就业。

1．非正规就业劳动组织[2]

是组织失业人员、协保人员、农村富余劳动力，通过开发社区服务业、家庭工业和工艺作坊等小型制作业、为单位提供社会化服务等进行生产自救，以获得基本的收入和社会保障的一种社会劳动组织。有两种组织形式，一是由下岗失业人员以自愿组合、自筹资金、自主经营、自负盈亏的形式组织起来，自己寻找经营服务项目并通过社区开展服务的劳动组织，二是社区的公益性劳动组织[3]。

2．劳动就业服务企业的灵活就业

劳动就业服务企业是承担安置城镇就业困难人员任务、组织他们进行生产经营自救，由国家和社会扶持，并经劳动保障行政部门予以认定的劳动密集型（人工费占总成本的30%以上）的经济组织[4]。是有关单位扶持成立的生存型的就业，属于非正规部门就业。

（二）其他非正规部门就业

1．城镇个体户及帮工。

指领取营业执照的城镇个体工商户及其聘用的帮工。包括有贡献的家庭工人。

2．中小规模私营企业中的雇佣就业。

（三）正规部门中的灵活就业

正规单位非核心员工中的非全日制工人、季节工、短期合同工、临时工、学徒和见习人员、外部工人等。如建筑业、采掘业和加工制造业中的临时工、小时工、季节工、劳务派遣工。又如超市的导购员（他们多为小时工），大型快餐店（如麦当劳、肯德基）的服务员，电讯部门的临时性营业员，保险部门的推销员，邮政部门的报刊投递员，高科技企业特别是小型高科技企业的劳服提供者，如软件设计人员和流动性较大、劳动关系较不稳定的高层次职员，等等。

（四）劳务派遣型工作（劳务工）

是指用人单位因季节性、临时性、突击性用工需要，或因单位原因造成难以与所使用的劳动者直接签订劳动合同的用工需要，确需使用本市户籍劳动者为劳务工的，可以通过劳务型公司输入劳务工，或直接招聘协议保留社会保险关系人员、停薪留职人员和企业内部退养人员作为劳务工使用。不论稳定与否，劳务派遣型工作都属于灵活就业。

（五）闲散劳动

街头摊贩；医院的临时性陪护人员；人力车夫；早市、夜市和旅游景点的摆摊者；从事各种居民生活服务的零星就业人员，如清洗厨房用具者，粉刷房屋者等。

（六）自由职业者

上海市的定义是，办理过失业登记，且持有（城镇户籍和）有关部门核发的〈劳动手册〉，（1998年8月）男未满60周岁、女性未满55周岁，同任何单位无劳动关系，但从事合法经济收入的自雇人员。主要在文化领域、社会中介服务领域以及高科技领域，如律师，外贸、房地产、投资方面的咨询服务人员，作家、自由撰稿人、翻译工作者以及文化和文艺界的其他自由工作者，广告设计人员、软件设计人员等等。

五、灵活就业的统计和规模

（一）灵活就业的统计

可以通过现有的以下多种渠道获得关于灵活就业的统计数据：

1．社区最低生活保障的资料。

2．劳动保障部门关于非正规就业劳动组织的统计资料。

3．社区就业摸底专项调查。

4．通过工商行政管理局的注册登记记录，获得个体工商户及其帮工的数量。

5．通过私营企业专项调查，获得私营企业灵活就业的真实规模。

6．在劳动力调查中，对正规单位中的灵活就业人员的数量进行调查。7．其他的统计途径。

（二）相关统计

1．上海市非正规就业劳动组织的情况[5]

到2003年底，上海市已发展非正规劳动组织2.3万家，从业人员达23.2万人，从业人员人均月收入约700元。上海目前每个月可新增劳动组织600多家、可创造就业机会4000多个。这些从业人员基本社会保险覆盖率达84 %，风险保险覆盖率达80 %。

1000多个劳动组织转制为民营小企业，25%的劳动组织有条件地转制为小企业，约60%的劳动组织只能维系生计。

2．大连市社区就业调查

从大连市城镇就业的总体情况可以估算出灵活就业的规模和分布。估计灵活就业占城镇就业总量的40％左右，其中，正规单位中的灵活就业人数较多，估计占到灵活就业总量的50％左右，中小型私营企业、个体户人数也比较多，估计占到40％左右，社区就业在灵活就业中的份额相对较小，估计占到10％左右[6]。

3．长沙市社区就业调查

课题组于2005年3月在长沙市开展了社区灵活就业现状专项调查。从全市5个区中抽取10个有代表性的社区开展社区内灵活就业的普查。调查结果略。

六、灵活就业的影响范围[7]

（一）灵活就业的行业分布

行业分布呈现出“一高、一低、一上升”的不平衡特点：在服务业尤其是劳动密集型服务业灵活就业的比重较高，灵活就业已成为主体，如批发零售贸易、餐饮等社会服务业；电信、金融保险、文化艺术及广播电影电视业，灵活就业的比重较低；传统的制造业、采掘业和建筑业，灵活就业的比重逐年上升，有些已成为该产业用工的主要部分，如建筑行业已占到80%。

（二）灵活就业的人群分布

1．以农民工为主的流动就业群体。

长沙市常住人口200万人，流动人口30万。流动人口主要在非正规部门就业，农民工组成了70%的灵活就业群体[8]。

2003年，大连市常住人口不到300万人，外来人口57.7万人，其中，务工的占61.2%，务农的4.9％，经商的0.1％，从事服务业的17.6％。

2．下岗人员、失业人员、以及其他离岗人员。

这类人群的灵活就业情况较难统计，原因是他们大多实现了隐性就业。如长沙市城南路街道有46000人口，其中，3422人在社区登记求职，2648人有就业愿望。但社区介绍工作后很多人不愿去。除了供求结合比较困难外，主要的原因就是一部分人实现了灵活就业。

根据长沙市的社区专项调查并考虑未被统计的其他灵活就业群体，下岗失业人员占灵活就业的比重约为10％。

3．新成长劳动力。

长沙市调查表明，各级各类学校毕业生的40%通过灵活就业实现就业。根据长沙市的社区专项调查并考虑未被统计的其他灵活就业群体，新成长劳动力占灵活就业的比重约为5％。

（三）部门和人群分布

1．国有集体和大中型私营单位：估计占到灵活就业的40％左右。灵活就业人群主要是农民工。他们大部分是短期合同工、劳务派遣工、临时工等。

2．个体工商户和中小型私营企业：可能占到灵活就业的50％。灵活就业人群主要是农民工、年轻人。

2．社区就业：是灵活就业规模较小的部门，灵活就业人群以城镇下岗、失业人员为主，以中青年人为主。估计占灵活就业的不到10％。大连社区就业的70.41％曾经是下岗失业人员，外地人的比例占16.09%；社区从业人员中，40岁以上的占36.34％，31－40岁的占30.35％，20岁以下的占10.34％；女性占全市社区从业人员的63.2％。

4．自由职业者和闲散劳动者：很少量的。

（四）灵活就业的社会保险覆盖情况

从调查的情况看，灵活就业人员多数没有被基本社会保障所覆盖，原因主要有四个方面：一是还没有完善的灵活就业人员参加社会保险的制度安排，绝大多数灵活就业人员未被纳入现行的社会保险体系。二是相当一部分灵活就业人员收入比较低，而现行的社会保险门槛比较高，灵活就业人员进入有难度。三是很多灵活就业人员对社会保险的意识淡漠。四是灵活就业人员流动性大，政府管理难度高。因此，他们基本游离于现行的社会保障体系之外。

中国劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组

主持人：游钧

成员：莫荣  张丽宾  袁晓辉

执笔：张丽宾