编者按：

2006年底，国务院法制办公室首次启动了行政法规立法后评估研究工作，并确定了第一批评估项目。《劳动保障监察条例》是其中惟一的一部劳动保障立法。由国务院法制办政法司、劳动保障部法制司和劳动科学研究所三方组成的课题组经过调查和研究，完成了《劳动保障监察条例立法后评估报告》。现予刊登，供参考。

《劳动保障监察条例》立法后评估报告

《劳动保障监察条例》（以下简称《条例》）公布之际，温家宝总理专门作出重要批示：“条例涉及对用人单位的劳动保障监察，关系保护广大劳动者的合法权益，极为重要，也备受社会关注，条例公布后要注意社会各方面的反映，及时全面做好宣传解释工作，加强对条例执行工作的正确引导。”按照总理的要求，国务院法制办主任曹康泰和劳动保障部部长郑斯林在人民日报上发表了题为《国务院法制办、劳动保障部就〈劳动保障监察条例〉答记者问》的专文，对《条例》出台的重大意义、主要内容和执行机制等作了宣传、解释工作。《条例》实施两年来，各级劳动保障监察机关依法履行职责，加大劳动保障监察执法力度，严厉打击和制止了违反劳动和社会保障法律、法规或者规章的行为，维护了劳动者的合法权益，促进了用人单位和劳动者建立和谐稳定的劳动关系，为经济社会协调和可持续发展提供了制度保障。

鉴于《条例》的重要性，国务院法制办政法司会同劳动保障部法制司和劳动科学研究所于2006年10月至12月，共同组成立法后评估工作课题组，对《条例》的实施情况进行了认真评估。课题组于2006年10月在北京召开了劳动保障监察机构负责人座谈会，听取了北京、上海、安徽、大连等20个省、市劳动保障监察部门的意见；2006年11月课题组赴浙江省及宁波市、杭州市和江苏省及苏州市、南京市进行了专题调研，分别召开了四次劳动保障监察员座谈会、两次相关部门主管领导座谈会、三次员工代表和工会工作者座谈会。此外，还征求了部分劳动保障法学专家的意见。

■《条例》实施以来的成效

《条例》的实施，标志着我国的劳动保障监察工作进入一个新的发展阶段。两年来，相关配套立法相继问世，宣传活动广泛展开，执法力度明显加强，社会影响与日俱增，劳动保障监察已经成为劳动者维权和推进劳动保障事业的主要手段之一。

完善了我国的劳动保障监察制度

《条例》颁布以来，劳动保障部发布了《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》，浙江、湖南、银川等30个省、市制定或者修订了关于劳动保障监察地方性法规或者地方政府规章，一些地方还就劳动保障监察中的具体制度制定了相应的规范性文件。

一是提高了劳动保障监察工作的地位。《条例》颁布前，《劳动法》仅对劳动监察作了原则规定，全国劳动保障行政执法工作的主要依据是1993年原劳动部颁布的部门规章《劳动监察规定》。由于立法位阶低、权威性不够、手段不足，监察执法难度很大。《条例》的颁布，确立了劳动保障监察工作在维护劳动者合法权益、构建社会主义和谐社会方面的重要地位，规定了劳动保障监察执法主体和监察员资格制度，明确了劳动保障监察部门四项职责和监察员的义务，规范了劳动保障监察执法行为，为劳动保障监察工作提供了制度保障。长期从事劳动保障监察工作的人员对此有切身体会：领导重视了，监察力量得到了加强；法律依据明确了，抗拒执法的现象明显减少；法律责任具体了，执法行为更加规范。

与此同时，结合《条例》的贯彻实施，各级人民政府及其劳动保障部门普遍开展了内容丰富、形式多样的宣传、培训活动，提高了社会各界对劳动保障监察工作意义、作用和职能的认识，扩大了劳动保障监察工作的社会影响力。越来越多的劳动者开始通过向劳动保障监察表达利益诉求来维护自身权益。全国范围内查处结案的劳动保障监察投诉举报案件数量大幅增加，由2003年的16.6万件上升到2005年的24.9万件。外来务工人员在座谈会上说：“我们同时出来打工的老乡很多，过去拿不到工资的时候，就想把事情闹大。现在我们知道可以找劳动监察，有人试过，还真管用，又快又省事。希望政府把这件事做得更好。”越来越多的用人单位开始理解并支持劳动保障监察工作。一个集团公司的负责人说，劳动监察无非就是要求我们遵守劳动法。作为一个运作规范的大企业，我们是欢迎劳动监察的。理由可以从两方面讲：从企业内部管理来说，遵守劳动法是一举三得，一是可以避免纠纷，减少仲裁、诉讼费用；二是可以解除员工的后顾之忧，激发员工积极性；三是提高企业声誉。这两年很多企业遭遇“民工荒”，但我们企业感觉影响就不大。从外部市场竞争来说，通过劳动监察，可以淘汰一些违法企业，为我们创造公平的竞争环境。

二是强化了劳动保障监察的能力。《条例》实施为劳动保障监察提供了机构、人员、经费、监察手段、法律责任等多方面的保障，使劳动保障监察能力逐步提升。其中突出的反映在劳动保障监察机构的设置和人员编制方面。当前，各地对机构设置和人员编制控制极严。一些中部地区对审批机构和编制实行三项原则，“实际工作有切实需要，法律法规有明确依据，兄弟省市有成功经验”。《条例》的颁布，为劳动保障监察机构的设立和人员的扩充创设了依据和条件。到目前为止，全国共建有劳动保障监察机构3203个，专职监察员21295人，基本形成了省、市、县（区）三级网络，初步建立起包括专职监察员、兼职监察员、监察协管员、法律监督员四支队伍组成的监察力量。以苏州市为例，仅2005年，全市增加专职监察员编制84名，总数达到214人。广东省、浙江省的大部分地区和江苏省的部分地区已经将劳动保障监察机构延伸到乡镇，初步形成了四级网络。

三是规范了劳动保障监察程序。《条例》及劳动保障部的《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》对立案、调查和检查、处理等监察程序做了系统、全面的规定，为依法监察提供了规范。《条例》实施以后，劳动保障部和各地区都进一步加强了劳动保障监察程序制度化建设。劳动保障部发文在全国统一了劳动保障监察执法标志、执法证件和执法文书。江苏省出台了《劳动保障监察程序规则》等8个规范性文件，浙江省制定了32项工作制度，南京市建立了“阳光监察十项制度”，进一步规范了执法行为，改善了执法形象。

四是更新了劳动保障监察理念，提高了社会守法意识。《条例》规定的各项制度的贯彻，推动了劳动保障监察机构和人员观念的更新，改变了以罚代管，加强了主动服务，将过去的事后查处为主转变为事前预防和事后查处并举。劳动保障诚信制度的实施，更进一步提高了社会的自觉守法意识，推动了用人单位建立贯彻劳动法的机制。

首先，《条例》充分体现了“教育与处罚相结合”的原则。在劳动保障监察职责方面，《条例》规定了宣传普及法律、检查守法情况、受理投诉举报、纠正查处违法四项内容；在违法行为查处方面，《条例》规定，对情节轻微且已改正的违法行为，撤销立案；在法律责任的设定方面，《条例》突出了责令改正，适度限制了罚款以及行政处罚措施的适用条件。劳动保障监察机构在履行查处违法行为职责的同时，加强了法律宣传和服务，帮助用人单位规范用人管理，纠正违法行为。即便是查处违法单位，也是立足于纠正，基本上做到“查处一案，规范一户，带动一片”。苏州市建立了劳动保障监察服务联系制度，要求监察员对指定联系的用人单位做到随叫随到，现场提供劳动保障法律咨询，受到用人单位的普遍欢迎。当地一家韩资企业曾因加班工资问题受到劳动监察处理，但借此机会，该企业与劳动保障监察机构建立起定期联系制度，不仅改正了问题，而且全面规范了用工制度，企业效益逐年上升。

其次，以《条例》的规定为依据，各地普遍开始建立劳动保障诚信制度，依托劳动保障监察结果建立“守法诚信档案”，制定指标评价体系实施分类监管，通过公布信息奖优罚劣。浙江省2006年1月至10月向社会公布了10万家用人单位的劳动保障诚信记录，公示了24家用人单位的违法行为。苏州市2004年、2005年评定了98户劳动保障诚信A级单位，公开宣传和表彰。南京市将劳动保障诚信制度作为“诚信南京”工程的重点。实践证明，劳动保障诚信制度不仅有助于对主要问题单位的重点监管，而且借助社会监督提高了单位守法意识，标本兼治，是劳动保障监察常规监察的手段。苏州市的很多企业都将争创和保持劳动保障诚信A级单位定为人力资源部门的工作业绩指标，因为这一荣誉不仅提升了企业形象，而且可以减少国外因社会责任要求查厂。

五是推动了劳动保障监察工作的制度创新。《条例》实施以后，保障措施的确立，工作体系的逐步完善，为劳动保障监察制度的创新提供了基础。上海市建立了网格化、网络化两网互动监察模式，实行了全年“监察无休日”，24小时接受投诉举报的全天候服务制度；浙江、江苏、山东、广东、四川等地实行了网格化管理制度；浙江省制定了劳动保障应急周转金管理办法，截至2005年底，全省有80个市、县建立了应急周转金制度，筹集资金近5000万元，用于劳动保障方面突发性群体事件的应急保障；山东省出台了劳动保障一体执法实施办法；深圳市探索了会同司法机关查处欠薪逃匿行为的新措施。

劳动保障监察工作的制度创新，离不开地方财政的投入。浙江省宁波市政府领导介绍说：“这两年，市财政对劳动监察的投入明显加大。实践证明非常值得。劳动纠纷问题是一个大问题，平时不解决，年底讨薪就要总爆发。反正回避不了，不如将功夫下在事先预防和前期处理方面。另外，对劳动监察作用的认识也要有一个全局的、长远的理解。通过劳动监察将一些血汗工厂赶出去，对地方经济的发展最终是有好处的。”

 促进了劳动保障法律法规和国家劳动标准的贯彻落实

以《条例》的实施为契机，劳动保障监察工作力度明显加大。2005年至今，全国范围内针对拖欠农民工工资、不签订劳动合同、非法使用童工、危害未成年工权益和非法职业中介行为等突出问题，组织了八次专项检查。一些地方根据各自实际情况开展了专项检查，如山西、河南开展了煤炭、砖窑企业劳动用工专项治理整顿，海南对国有企业重组改制和关闭破产中职工权益情况进行检查，四川开展了机关事业单位遵守劳动保障法律情况专项检查，青海开展了残疾劳动者劳动保障权益保护专项检查。同时，各地积极开展日常巡视检查、书面审查，进一步畅通举报、投诉渠道，按照“发现一起，查处一起”的要求，认真受理举报投诉案件。2005年至2006年9月底，全国劳动保障监察机构主动检查企业193.0万户（次），涉及劳动者14310.7万人（次），查处违法案件56.1万件，受理群众举报立案专查案件40.9万件。通过全方位的监察活动，遏制了劳动保障违法行为持续上升的势头，推动了各项劳动标准和劳动保障法律制度的实施，改善了用人单位的整体守法状况，保护了劳动者的合法权益。

一是促进了劳动标准的执行。2005年至2006年9月，全国劳动保障监察机构共查处违反工资支付和最低工资标准案件22.1万件，责令用人单位补发工资86.6亿元，涉及劳动者1345万人（次）。同时，还查处了违反工作时间和休息休假案件3.6万件，查处侵害女职工权益案件0.4万件，有力地推动了劳动标准的贯彻执行。

 二是规范了用人单位的用工行为。2005年，全国劳动保障监察机构共查处违法收取劳动者风险抵押金案件2.3万件，责令用人单位清退风险抵押金1.3亿元，查处违法的企业内部规章制度15万件，有效地遏制了用人单位用工过程中的违法行为，保护了劳动者的合法劳动保障权益。

 三是推进了劳动合同制度的实施。依法订立和履行劳动合同，是当事人的法定义务，也是构建和谐劳动关系的基础。2005年和2006年上半年，全国劳动保障监察机构共处理劳动合同订立和解除中的违法案件12.8万件,督促用人单位与劳动者补签劳动合同1720万份。不仅现实解决了由于不签劳动合同引发的显性和隐性纠纷，为减少劳动违法行为和劳动争议的发生打下了基础，而且配合了“三年行动计划”的实施。目前，上海市的劳动合同签订率已经超过90%，江苏省的劳动合同签订率已经达到85%。

四是推进了社会保险制度实施和覆盖面扩大。社会保险是劳动者的一项基本权利，关系到劳动者的切身利益，维系着社会的安定。2005年至2006年9月底，全国劳动保障监察机构共督促16.2万家用人单位办理了社会保险登记、申报手续，督促26.3万家用人单位补缴了社会保险费，督促用人单位补缴的各项社会保险费金额达到64.2亿元，在社会保险的扩面征缴过程中发挥了重要作用。

五是促进了劳动力市场秩序的规范有序。2006年，全国劳动保障监察机构开展了整顿劳动力市场秩序专项检查行动，查处职业介绍违法案件1.7万件，取缔非法职业中介机构5867户，保持了劳动力市场的正常运行秩序。

六是推动了相关劳动保障制度的建立和改进。一些地区已经建立建筑业工资支付保证制度，通过在金融机构设立工资支付专户或者由金融机构出具保函等方式，防范拖欠工资行为。浙江的宁波、嘉兴等地已经将工资支付保证制度推广到租用场地经营企业和已发生严重拖欠工资的企业；苏州市结合劳动保障监察工作的实际撰写了《苏州市劳动用工报告》，通过详实、准确的数据统计和分析，为市政府制定和修改有关政策提供了有效的支持；浙江省针对农民工的特点制作了建筑业农民工劳动合同范本和建筑业农民工记工考勤卡。其中，记工考勤卡作为农民工本人保管的工资支付直接凭证，以规范企业的工资支付行为。          

■实施过程中反映出来的问题

《条例》实施两年来，劳动保障监察工作得到了长足发展，取得了显著成效。但是，相对于体制转轨和社会转型时期劳动关系的现状，相对于构建和谐社会、实现“以人为本”理念的要求，劳动保障监察制度还不能完全适应实际需要，仍然存在一些亟待解决的问题。

《条例》本身存在的制度问题

一是《条例》因立法层次的限制，缺乏必要的行政强制手段。面对大量的非法用工单位和影响恶劣的欠薪、欠保逃匿案件，劳动保障监察机构既不能对违法单位的财产实行查封、扣押，更不能对责任人进行留置。由于无法及时采取强制措施，当事人一跑了之，劳动者的合法权益得不到保护，经常升级成群体性事件，既损害了监察的公信力，也影响了社会稳定。

二是《条例》对监察处理决定的执行缺乏有效的保障措施。按照《条例》的规定，对无理抗拒阻挠监察或者拒不履行监察处理决定的行为，劳动保障监察机构只能责令改正，并处以罚款。但2千元以上2万元以下的罚款额度，显然不足以震慑存在严重违法行为的用人单位。

 三是《条例》对法律责任的规定总体过轻。对不依法签订劳动合同、克扣或者拖欠工资、不支付解除劳动合同经济补偿金等实践中比较常见的违法行为，按照《条例》规定，劳动保障监察机构只能责令改正或责令限期支付。只有用人单位拒不改正或逾期不支付时，才能处以罚款或责令加付赔偿金。过低的违法成本，导致一些用人单位“一查就改，过后再犯”，违法行为屡查不止。

 四是《条例》规定的罚款幅度过大，加上大部分地区尚未结合本地经济发展水平统一处罚标准，劳动保障部门的自由裁量容易导致处罚结果畸轻畸重。

劳动保障监察执法存在的问题

一是监察机构建设不健全，人员配备不足。到2006年6月底，全国仍有7个地（市）和182个县（区、市）没有成立专门的劳动保障监察机构。还有一些地区，虽然成立了机构，但没有固定编制，人员兼职办案，实际上是虚设。中西部许多县级劳动保障部门，配备的劳动保障监察员基本上只有1人，现场监察时只能临时“借人”。即便在经济发达地区，人员配备也远远无法适应监察任务的要求。以广州市为例，每名监察员要面对3000多户用人单位，4万～6万名劳动者，这还不包括大量未经登记注册的非法用工单位及其从业人员。人手不足导致监察员疲于应付突发事件和投诉举报案件，无力开展日常巡查。

 二是经费保障不够。目前全国仍有210家监察机构属于自收自支的事业单位，157家监察机构属于差额财政拨款的事业单位。即使是全额拨款的事业单位，财政列支的往往是人头经费，没有专门的办案经费和设备购置维护费，影响了劳动保障监察工作的正常开展。此外，监察员在现场执法中受阻或受辱的情况时有发生，特别是在处理群体性事件过程中仅靠统一的执法标志，不足以体现执法的威严。

三是地方政府干扰监察的问题依然严重。一些地区的领导对发展经济同维护职工权益之间的关系缺乏正确的认识，重招商引资轻执法检查，错误地将劳动保障监察同改善投资环境对立起来，以不同的方式对劳动保障监察机构开展正常的劳动保障监察活动进行干预和影响，如划定“特别保护单位”、设置事先报批程序、限制检查次数等，甚至直接干预个案的查处。

其他因劳动和社会保障法律不完善导致的问题

一是劳动关系界定不清。伴随着就业形式的多样化，实践中出现了大量的事实劳动关系、隐藏或掩盖的劳动关系。由于立法没有明确的劳动关系定义和认定标准，劳动保障监察机构难以做出处理决定。

二是异地劳务派遣的管辖不明确。异地劳务派遣中，劳动合同的订立与实际用工不在同一地区，劳动合同中的派遣单位与实际用工单位不是同一家企业。由于立法至今未划清分配派遣单位和实际用工单位之间对劳动者的责任，用工单位常常可以因劳动关系不在本地逃避监察和承担责任。面对劳务派遣用工迅猛增长势头，明确对劳务派遣用工单位的监察依据，已经成为越来越迫切的现实问题。

三是社会保险费缴纳的有关规定存在矛盾。按照《社会保险费征缴暂行条例》等相关法规的规定，农民工作为用人单位劳动者的一部分，享有同等参加社会保险的权利，但《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中要求，优先解决农民工的工伤保险和大病医疗保险问题，逐步解决养老保障问题。规定之间要求的刚性程度不同，给劳动保障监察机构处理相关投诉举报案件造成了困难。

■加强劳动保障监察工作和完善立法的建议

劳动关系和谐是社会和谐的基础。劳动保障监察制度是完善和谐劳动关系的保证。随着市场主体多元化、用工形式多样化、劳动关系复杂化的加速发展，劳动保障监察工作责任重大，任务艰巨。按照《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对健全劳动保障监察体制的要求，建议进一步重视劳动保障监察的制度建设，完善相关立法。

 完善《条例》内容，使其更具操作性

一是扩大适用范围。将民办非企业单位和其他依法成立的组织（如律师事务所、会计师事务所、司法鉴定机构）等纳入用人单位的范畴（《条例》第二条），以增加劳动保障监察的覆盖面。二是扩充劳动保障监察的事项。将“法律、法规规定的其他劳动保障监察事项”调整为“法律、法规、规章规定的其他劳动保障监察事项”（《条例》第十一条第（九）项）。三是修改法律责任的规定。对劳动条件恶劣、超时加班严重、拖欠工资屡禁不止的用人单位，增加责令停产停业和提请吊销营业执照的行政处罚，以加大对严重侵犯劳动者权益行为的处罚力度（《条例》第二十五条、第二十六条）。四是适度赋予劳动保障监察机构行政强制权。对严重拖欠劳动者工资和社会保险费且有逃匿可能的行为，规定劳动保障监察机构有权查封、扣押资产，冻结帐户，以防止用人单位转移资产逃避执行（《条例》第二十六条、第二十七条）；对不履行监察处理决定，劳动保障监察机构有权强制执行资产，提高维权效率（《条例》第三十条）。

制定跨部门配套规章或规范性文件，落实相关部门的支持、协助义务

作为主管全国劳动保障监察工作的主管部门，应当依据《条例》第三条的规定，加紧会同相关部门，共同制定规章或规范性文件。一是会同人事、编制部门，按照执法工作职责的要求，明确劳动保障监察机构的性质为“全额财政拨款事业单位”，劳动保障监察员“参照公务员管理”。二是会同财政等部门，明确劳动保障监察经费的财政项目明细和列支渠道。三是会同建设部门，明确建筑行业的用工管理制度。四是会同公安、工商等部分行政处罚权专属部门，明确其在劳动保障监察中的支持、协助责任和介入程序。

同时，建议劳动保障部加快制定有关的部门规章，更好地落实《条例》的有关规定。一是明确管辖制度，重点解决异地劳务派遣用工和跨地区企业的劳动保障监察管辖问题。二是规定特别程序，针对非法用工单位监察难、处罚难的特点，设计具体操作程序。三是制定劳动保障诚信制度的内容和评价体系，统一全国标准。四是推行劳动保障系统内部的一体化执法制度，避免多头执法、重复执法。五是开展劳动保障部门规章的清理。六是完善劳动保障监察工作制度。

加快制定地方性配套法规和规章

由于我国地域辽阔，东西部经济发展不平衡，地方制定和完善适应本地区情况的劳动保障监察制度显得尤为必要，建议地方在《条例》规定的框架下，进一步完善劳动保障监察程序，细化劳动保障监察职责和义务，制定适应本地区经济发展水平和行政管理水平的劳动保障监察制度，对于罚款幅度过大等问题，通过地方性法规或者地方政府规章加以解决。

健全劳动保障法律体系，为劳动保障监察提供更为有力的实体法律依据

第一，尽早出台《劳动合同法》，确定劳动关系的界定标准，规制劳务派遣用工，加强用人单位的用工档案管理，加重不签订劳动合同的法律责任。

第二，加快制定《社会保险法》，明确各险种的参保范围，完善不同违法行为的法律责任制度。

第三，加快劳动标准立法，完善劳动保障标准体系，制定定员定额标准，规范企业管理行为。

第四,制定《企业工资条例》，规范工资支付行为和确立工资支付保障制度，加大欠薪行为的处罚力度。

第五,适时修正《刑法》，增设欠薪、欠保罪名，追究恶意欠薪、欠保者的刑事责任。

提高认识，加大对劳动保障监察工作的投入

劳动保障监察工作关系到劳动保障法律法规的贯彻实施，关系到劳动者的切身权益和社会的稳定。针对部分地区劳动保障监察能力严重不足的问题，建议加强宣传，特别是对地方政府领导和相关部门的宣传，充分认识劳动保障监察工作的重要性，正确理解劳动保障监察投入与产出之间的关系，加大劳动保障监察工作的人财物投入力度，为劳动保障监察工作的顺利开展提供重要的物质保障。

课题组成员：

国务院法制办法制办政法司：李建、张威

劳动保障部法制司：闫宝卿、陈兰

劳动保障部劳动科学研究所：郑东亮、王文珍

执笔人：李建、张威、王文珍